Filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne

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Analyse du rapport de la Cour des comptes européenne

Le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne constitue aujourd’hui un instrument central de la politique européenne de sécurité économique. Depuis l’entrée en application du règlement (UE) 2019/452, l’Union européenne dispose d’un cadre de coopération permettant aux États membres et à la Commission européenne d’évaluer les investissements étrangers susceptibles d’affecter la sécurité ou l’ordre public.

Dans ce contexte, la Cour des comptes européenne a publié un rapport spécial examinant l’efficacité du mécanisme européen de filtrage des investissements directs étrangers (IDE). Ce rapport analyse les progrès réalisés depuis la mise en œuvre du dispositif en octobre 2020, tout en mettant en évidence plusieurs limites structurelles qui affectent encore son fonctionnement.

L’étude souligne que, malgré les avancées institutionnelles réalisées au niveau européen, le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne demeure un système principalement fondé sur la coopération entre États membres, et non sur un contrôle centralisé.

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Qu’est-ce que le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne ?

Le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne désigne le mécanisme permettant aux États membres d’examiner certains investissements réalisés par des investisseurs étrangers lorsqu’ils sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public.

Ce mécanisme repose sur le règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019, qui organise la coopération entre les États membres et la Commission européenne dans l’analyse des investissements stratégiques.

Contrairement à certains dispositifs nationaux, le règlement européen ne crée pas une autorité européenne chargée de bloquer les investissements. La décision finale reste de la compétence de l’État membre dans lequel l’investissement est réalisé.

Le dispositif européen repose ainsi sur une logique de coordination et d’échange d’informations, destinée à permettre une meilleure identification des risques stratégiques.

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Les objectifs du cadre européen

Le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne vise à répondre à plusieurs enjeux stratégiques.

Le premier objectif consiste à protéger certaines infrastructures et technologies critiques susceptibles d’avoir un impact sur la sécurité européenne. Les investissements étrangers peuvent en effet concerner des secteurs sensibles tels que :
• les infrastructures critiques
• les technologies avancées
• les données stratégiques
• les systèmes énergétiques
• les infrastructures numériques.

Le second objectif consiste à renforcer la capacité de l’Union européenne à anticiper les risques liés aux stratégies d’investissement internationales, notamment lorsque celles-ci sont soutenues par des politiques industrielles ou des stratégies géopolitiques.

Enfin, le mécanisme européen vise à préserver l’équilibre entre la protection des intérêts stratégiques et le maintien d’une économie ouverte fondée sur la libre circulation des capitaux.

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Les progrès observés depuis l’entrée en vigueur du règlement

Le rapport de la Cour des comptes européenne souligne que la création du cadre européen a permis de renforcer la coopération entre les États membres dans l’analyse des investissements étrangers.

Avant l’adoption du règlement de 2019, les mécanismes de contrôle existants fonctionnaient de manière largement isolée. Les États membres disposaient de peu d’outils pour échanger des informations sur les risques potentiels liés aux investissements étrangers.

Depuis la mise en place du mécanisme européen, les autorités nationales peuvent :
• notifier certaines opérations d’investissement aux autres États membres
• partager des informations sur les investisseurs concernés
• formuler des observations sur les risques potentiels.

Cette coopération permet de mieux identifier certaines stratégies d’investissement susceptibles d’avoir des conséquences pour plusieurs États membres ou pour l’Union dans son ensemble.

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Les limites du mécanisme européen

Malgré ces progrès, le rapport de la Cour des comptes européenne met en évidence plusieurs limites importantes dans le fonctionnement du dispositif.

La première limite concerne l’absence d’harmonisation des mécanismes nationaux. Le règlement européen n’impose pas aux États membres de mettre en place un système national de filtrage des investissements étrangers.

Par conséquent, plusieurs États membres ne disposent toujours pas de mécanisme de contrôle comparable à ceux existant dans d’autres pays européens. Cette situation peut créer des vulnérabilités dans la protection globale des intérêts stratégiques européens.

Le cadre européen constitue ainsi davantage un instrument de coordination qu’un véritable système de contrôle harmonisé.

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Des différences importantes entre les mécanismes nationaux

Le rapport souligne également les différences significatives entre les mécanismes nationaux existant au sein de l’Union européenne.

Ces différences concernent notamment :
• les secteurs d’activité couverts par les dispositifs de filtrage
• les seuils de participation déclenchant l’examen d’un investissement
• les procédures administratives d’instruction
• les exemptions accordées à certains investisseurs.

Ces disparités peuvent limiter l’efficacité du filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne et créer des situations dans lesquelles des investisseurs choisissent d’implanter leurs opérations dans les États membres les moins stricts.

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Le rôle limité de la Commission européenne

Dans le cadre du règlement de 2019, la Commission européenne joue un rôle important dans l’analyse des investissements étrangers.

Elle peut notamment :
• examiner certaines opérations d’investissement
• demander des informations complémentaires aux États membres
• émettre des avis lorsque des intérêts européens sont susceptibles d’être affectés.

Cependant, ces avis ne sont pas juridiquement contraignants. La décision finale appartient toujours à l’État membre dans lequel l’investissement est réalisé.

Cette limitation constitue l’un des points critiques soulignés dans le rapport de la Cour des comptes européenne.

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Les difficultés liées aux concepts juridiques du règlement

Le rapport souligne également certaines imprécisions dans les concepts utilisés par le règlement européen.

Par exemple, la notion de « risque probable » pour la sécurité ou l’ordre public n’est pas définie de manière suffisamment précise. Cette ambiguïté peut conduire à des interprétations différentes selon les États membres.

La question des investissements indirects, réalisés via des structures de propriété complexes, constitue également un défi important pour les autorités chargées d’examiner les investissements étrangers.

Ces lacunes peuvent limiter la capacité du dispositif européen à identifier certaines stratégies d’acquisition sophistiquées.

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L’efficience du mécanisme de coopération

La Cour des comptes européenne souligne également que le mécanisme de coopération génère un volume important de notifications qui ne présentent pas nécessairement de risques significatifs.

Une proportion importante des dossiers transmis à la Commission concerne des opérations présentant un risque limité ou ne relevant pas réellement du champ du mécanisme.

Cette situation peut mobiliser des ressources administratives importantes et réduire l’efficacité globale du dispositif.

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Les recommandations de la Cour des comptes européenne

Afin d’améliorer l’efficacité du filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne, la Cour des comptes européenne formule plusieurs recommandations.

Parmi les principales propositions figurent :
• l’obligation pour tous les États membres de mettre en place un mécanisme national de filtrage
• la clarification des concepts juridiques utilisés dans le règlement
• l’amélioration de la qualité des évaluations des risques
• le renforcement de la coopération entre les autorités nationales et les agences européennes.

Ces recommandations visent à renforcer la capacité de l’Union européenne à anticiper et à gérer les risques liés aux investissements étrangers stratégiques.

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Le filtrage des investissements étrangers dans la stratégie économique européenne

Le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne s’inscrit aujourd’hui dans une stratégie plus large de sécurité économique et de souveraineté industrielle.

Face à l’intensification de la compétition technologique mondiale et aux tensions géopolitiques, l’Union européenne cherche à renforcer sa capacité à protéger certaines technologies critiques et infrastructures stratégiques.

Le mécanisme de filtrage constitue ainsi l’un des instruments de cette stratégie, aux côtés d’autres politiques visant à :
• sécuriser les chaînes d’approvisionnement
• contrôler certaines exportations technologiques
• limiter les distorsions de concurrence liées aux subventions étrangères.

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Comparaison avec les autres mécanismes internationaux

Le filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne s’inscrit dans une tendance mondiale au renforcement du contrôle des investissements internationaux.

Plusieurs grandes économies ont mis en place des dispositifs comparables.

Aux États-Unis, le Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) dispose de pouvoirs étendus permettant de bloquer certaines acquisitions étrangères dans des secteurs sensibles.

Au Royaume-Uni, le National Security and Investment Act permet au gouvernement d’examiner un large éventail d’investissements susceptibles d’affecter la sécurité nationale.

Le système européen se distingue toutefois par son caractère décentralisé, la décision finale restant de la compétence des États membres.

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Pourquoi cette analyse ne peut pas être uniquement théorique

En pratique, l’application des critères du contrôle des investissements étrangers en France ne se limite pas à une lecture juridique des textes.

Elle suppose une analyse fine de la structuration de l’investissement, de la réalité opérationnelle des activités exercées et de la manière dont l’administration est susceptible d’apprécier l’opération.

Dans de nombreuses transactions, la qualification n’est pas évidente.

Certaines situations intermédiaires — activités hybrides, chaînes de contrôle complexes, technologies sensibles indirectes — rendent l’analyse incertaine.

Cette zone d’incertitude est déterminante.

C’est à ce stade que se joue la sécurisation de l’opération, la maîtrise du calendrier et, plus largement, la crédibilité de l’acquéreur dans un processus compétitif.

Notre conseil « Vérifier en amont si une opération est susceptible d’entrer dans le champ du contrôle permet d’éviter des ajustements tardifs et des risques de blocage en phase critique« .

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Comprendre le contrôle des investissements étrangers pour sécuriser une transaction

Le contrôle des investissements étrangers repose sur un cadre juridique structuré, fondé sur des critères précis ( présence d’un investisseur étranger, d’un investissement dans une entreprise française, d’une activité sensible) permettant de déterminer si une opération est soumise à autorisation préalable.
Mais, en pratique, ses implications dépassent largement la seule analyse réglementaire.

Dans les opérations impliquant des actifs sensibles, ce dispositif influence directement la faisabilité d’une transaction, son calendrier, sa structuration et la crédibilité d’une offre dans un environnement compétitif.

Une analyse approfondie de ces enjeux est développée dans l’ouvrage de référence :

IEF – Le contrôle des investissements étrangers en France (2e édition)

Auteur : Pascal DUPEYRAT
Éditeur : RELIANS
Parution : 2025
EAN : 9782958452032

Cet ouvrage propose une lecture à la fois juridique et stratégique du dispositif, directement applicable aux opérations de M&A et aux transactions exposées à des enjeux de sécurité économique.

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Du cadre juridique à la logique transactionnelle

La qualification juridique constitue une étape nécessaire, mais elle ne suffit pas à sécuriser une opération.

En pratique, le contrôle des investissements étrangers s’inscrit dans une logique plus large, où les contraintes réglementaires, institutionnelles et politiques interagissent avec les paramètres économiques et stratégiques de la transaction.

L’enjeu n’est pas d’accélérer artificiellement la procédure, mais d’intégrer ces contraintes dès la phase amont afin d’éviter les points de friction susceptibles d’affecter l’exécution.

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Relians — Sécuriser votre acquisition en secteur sensible

Sécuriser une acquisition en secteur sensible ne consiste pas uniquement à constituer un dossier conforme.

La faisabilité d’une opération dépend de sa capacité à être acceptée dans un environnement réglementaire, institutionnel et politique donné.

Cela suppose :

• d’anticiper les attentes réelles de l’État
• d’identifier les points de blocage potentiels
• de comprendre les conditions de déclenchement de certains contrôles
• de structurer l’opération en conséquence
• et de piloter la relation avec l’administration tout au long de l’instruction

« Une acquisition en secteur sensible ne se subit pas. Elle se construit et se pilote ».

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Relians — Evaluer votre exposition réelle avant engagement

Chaque opération d’investissement étranger en France présente un niveau de risque spécifique, qui ne se limite pas à la conformité juridique.

Le point déterminant réside dans la perception réelle de l’opération par les autorités.

Avant d’engager ou de poursuivre une transaction, il est essentiel de qualifier rapidement :

• la sensibilité réelle de l’activité
• le profil de l’investisseur dans son contexte géopolitique
• la structuration de l’investissement envisagé
• les points de tension susceptibles d’émerger en instruction
• le risque de conditions contraignantes, de sanctions ou de blocage

Certaines opérations échouent non pas parce qu’elles sont interdites, mais parce que leur niveau de risque a été insuffisamment anticipé.

Accéder au diagnostic stratégique

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Relians — Intervenir pour vous garantir l’exécution de la transaction

Dans de nombreuses opérations, le risque n’est pas visible immédiatement.

Il apparaît en cours d’instruction, lorsque l’analyse évolue au regard de l’investisseur, de l’investissement ou de l’activité.

C’est à ce moment que se joue la bascule entre :

→ une opération réalisable
→ une opération bloquée
→ ou une opération acceptée sous conditions contraignantes

Nous intervenons notamment lorsque :

• le profil de l’investisseur devient un facteur de risque
• la structuration de l’investissement soulève des interrogations
• le secteur concerné entraîne un durcissement de l’analyse
• la dynamique d’instruction crée des incertitudes

Échanger de manière confidentielle sur votre opération

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“Dans les opérations sensibles, la réussite repose sur la capacité à rendre l’investissement acceptable avant même qu’il ne soit instruit.”