Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France – Rapport
La Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France constitue une initiative parlementaire majeure visant à renforcer l’analyse et la transparence du dispositif français de contrôle des investissements étrangers en France (IEF). Portée par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), cette mission s’inscrit dans une dynamique de renouvellement des outils de contrôle parlementaire.
Lors de sa réunion du 5 décembre 2024, le CEC a inscrit à son programme de travail la Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France, à l’initiative du groupe Rassemblement National. Deux rapporteurs ont été désignés pour conduire cette mission : M. Hervé de Lépinau (RN) et M. François Jolivet (Horizons).
Cette mission vise à dresser un bilan objectif de l’application du dispositif IEF, à identifier ses forces et ses faiblesses, et à proposer des pistes d’amélioration. Elle repose sur une approche ouverte et pluraliste, se distinguant de la procédure formelle et restreinte prévue à l’article L.151-7 du Code monétaire et financier.
En articulant auditions d’experts, analyse documentaire et échanges avec les parties prenantes, la Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France s’impose comme une alternative plus souple, réactive et visible que le contrôle parlementaire institutionnalisé, mais jusqu’ici largement inopérant.
Présentation du rapport du 22 mai 2025
Le 22 mai 2025, l’Assemblée nationale a examiné le rapport du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) consacré au dispositif français de contrôle des investissements étrangers (IEF). Ce rapport des députés Hervé de Lépinau (RN) et François Jolivet (HOR), marque une étape clé dans la réflexion sur la souveraineté économique et la capacité des institutions démocratiques à encadrer les flux d’investissements stratégiques.
Le rapport d’information sur le contrôle des investissements étrangers en France (IEF) met en lumière les forces et les faiblesses du dispositif actuel, tout en proposant des réformes pour renforcer la sécurité économique, la transparence et la souveraineté nationale. Il s’appuie sur une analyse approfondie des mécanismes existants et des comparaisons internationales pour formuler des recommandations concrètes.
Renforcer la protection des secteurs stratégiques
Le rapport souligne la nécessité d’adapter le contrôle des investissements étrangers en fonction de la sensibilité des actifs concernés. Il propose d’abaisser le seuil de prise de participation à 10 % pour les secteurs ultra-stratégiques tels que la défense, la cryptologie et les infrastructures critiques. De plus, il recommande de supprimer l’exemption pour les investisseurs européens dans ces domaines, afin de garantir une protection uniforme.
Par ailleurs, il est suggéré d’élargir la liste des secteurs stratégiques protégés par le contrôle IEF. Cela inclut les plateformes numériques, les réseaux sociaux, les data centers, les activités bancaires et financières, le secteur culturel, les investissements immobiliers sous certaines conditions, ainsi que les nouvelles technologies et l’intelligence artificielle. Ces ajouts visent à mieux répondre aux évolutions technologiques et aux nouvelles vulnérabilités.
Adapter les critères d’éligibilité
Le rapport met en avant l’importance d’intégrer les investissements de création (« greenfield investments ») dans le champ du contrôle IEF, car ces opérations représentent une part significative des investissements étrangers en France. Il propose également d’élargir la définition de la prise de contrôle pour inclure les opérations conférant une influence déterminante, même sans prise de contrôle formelle. Ces ajustements permettraient de mieux appréhender les stratégies d’influence économique.
Améliorer l’efficacité du dispositif
Pour renforcer l’efficacité du contrôle, le rapport recommande d’augmenter les moyens alloués au bureau du contrôle des investissements étrangers en France (CIEF). Cela inclut le recrutement de juristes spécialisés pour mieux identifier les constructions juridiques complexes. Il préconise également de formaliser la procédure interministérielle d’analyse des dossiers, afin de garantir une meilleure coordination entre les différents acteurs impliqués.
En outre, le suivi des conditions imposées aux investisseurs doit être renforcé. Le rapport propose de rendre les lettres d’engagement plus précises et auditées, avec des indicateurs d’évaluation clairs. Pour financer ce suivi, il suggère d’instaurer un droit de timbre proportionnel à la valeur de la transaction.
Accroître la transparence
La transparence du contrôle IEF est jugée insuffisante. Le rapport recommande de publier des informations plus détaillées dans le rapport annuel de la direction générale du Trésor, notamment sur les conditions imposées aux investisseurs et les principales prises de participation. Il propose également de soumettre les cabinets représentant les investisseurs étrangers auprès de l’administration aux règles de transparence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Pour renforcer la supervision parlementaire, le rapport suggère la création d’une délégation parlementaire à la sécurité économique, commune aux deux assemblées. Cette délégation serait chargée de surveiller l’activité du CIEF, le respect des conditions imposées aux investisseurs et les sanctions prises par l’administration.
Inscrire le contrôle IEF dans une stratégie globale
Le rapport insiste sur l’importance d’intégrer le contrôle des investissements étrangers dans une doctrine nationale d’intelligence économique. Cette doctrine permettrait de mieux coordonner les différents outils de sécurité économique et de renforcer la sensibilisation des entreprises aux enjeux stratégiques. Il propose également d’accroître la visibilité de la procédure d’examen préalable, afin d’aider les investisseurs étrangers à mieux anticiper les exigences du contrôle IEF.
En complément, le rapport recommande de mettre en place un contrôle des investissements sortants, pour éviter les risques de fuite de technologies et de savoir-faire critiques. Il souligne également la nécessité d’améliorer la coordination entre les services chargés de la sécurité économique et d’intensifier les efforts de sensibilisation auprès des entreprises.
Soutenir les alternatives financières
Enfin, le rapport met en avant l’importance de développer des solutions de financement nationales pour les entreprises stratégiques. Il propose de renforcer la capacité d’intervention de l’Agence des participations de l’État (APE) en affectant les dividendes des entreprises publiques à son compte d’affectation spéciale. Il préconise également de soutenir le développement de fonds d’investissement accessibles au grand public, comme le nouveau fonds « Bpifrance Défense », pour mobiliser des ressources supplémentaires dans les secteurs stratégiques.
Le rapport met en évidence les lacunes du dispositif actuel tout en proposant des réformes ambitieuses pour renforcer la souveraineté économique de la France. Ces recommandations visent à mieux protéger les secteurs stratégiques, à adapter le contrôle aux nouvelles réalités économiques et technologiques, et à garantir une transparence accrue dans la gestion des investissements étrangers.
PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
- Proposition n° 1 : Aménager le cadre juridique du contrôle des investissements étrangers en France (IEF) pour mettre en oeuvre un filtrage modulable et gradué, avec une différenciation des critères d’éligibilité (seuil de prise de participation et critère de nationalité) en fonction du degré de sensibilité de l’actif considéré.
- Proposition n° 2 : Accorder à l’État la possibilité d’intervenir a posteriori de la réalisation d’une opération dans un secteur stratégique, dès lors que le justifient les enjeux de la sécurité nationale, selon l’exemple du régime britannique.
- Proposition n° 3 : Élargir la définition des investissements éligibles à d’autres types d’opérations que l’acquisition du contrôle au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce, l’acquisition de tout ou partie d’une branche d’activité ou le franchissement d’un seuil de détention des droits de vote, en y insérant la mention des investissements de création (« greenfield investments »).
- Proposition n° 4 : Élargir la définition de la prise de contrôle dans une logique opérationnelle prenant en compte l’influence étrangère, en prévoyant l’inclusion à l’article R. 151-2 du code monétaire et financier (CMF) des opérations conférant une influence déterminante et de certaines opérations sans prise de contrôle.
- Proposition n° 5 : Élargir la liste des secteurs mentionnés à l’article R. 151-3 du code monétaire et financier à d’autres activités stratégiques : activités de plateformes numériques et de réseaux sociaux, activités de data centers, activités bancaires et financières, secteur de la culture, investissements immobiliers sous certaines conditions, nouvelles technologies et intelligence artificielle.
- Proposition n° 6 : Renforcer les effectifs du bureau du contrôle des investissements étrangers en France (CIEF), et prévoir notamment le recrutement de juristes spécialisés dans le droit des sociétés pour l’assister dans l’identification des éventuelles constructions juridiques sui generis.
- Proposition n° 7 : Clarifier et formaliser par une circulaire le déroulement de la procédure d’analyse des dossiers de demande d’autorisation au sein du comité interministériel des investissements étrangers en France (CIIEF).
- Proposition n° 8 : Définir dans le code monétaire et financier les conditions imposées par l’État aux investisseurs dans les lettres d’engagement, en prévoyant la possibilité explicite d’imposer des proxy agreements dans le secteur de la défense et en assortissant les conditions d’indicateurs évaluatifs standardisés.
- Proposition n° 9 : Imposer aux investisseurs le paiement d’un droit de timbre au moment du dépôt de dossier, consistant en un montant proportionnel à la valeur de la transaction.
- Proposition n° 10 : Créer une délégation parlementaire à la sécurité économique, commune aux deux assemblées et composée de manière paritaire, compétente pour exercer un contrôle régulier sur l’activité du bureau du contrôle des investissements étrangers en France, le respect des conditions par les investisseurs et les mesures de sanctions prises par l’administration.
- Proposition n° 11 : Modifier le code monétaire et financier pour supprimer les freins au contrôle parlementaire sur le dispositif IEF, en créant des dispositifs ciblés d’information, des procédures effectives de contrôle a posteriori des décisions prises par le ministre chargé de l’économie, et des moyens d’évaluation du respect des conditions imposées aux investisseurs.
- Proposition n° 12 : Publier, dans le rapport annuel de la DG Trésor consacré aux IEF, la nature et la fréquence des principales conditions imposées aux investisseurs, ainsi que des informations relatives aux principales prises de participation par des investisseurs étrangers dans des entreprises stratégiques françaises.
- Proposition n° 13 : Clarifier l’application du décret relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts, afin que les activités de représentation effectuées auprès de la direction générale du Trésor pour le compte d’un investisseur étranger soient intégrées à la liste des actions d’influence assujetties aux règles de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
- Proposition n° 14 : Établir une doctrine formalisée d’intelligence économique par voie d’instruction interministérielle, qui comprenne un volet consacré au contrôle des investissements étrangers en France, avec des exemples de décisions anonymisées à l’attention des administrations, des entreprises françaises et des investisseurs étrangers.
- Proposition n° 15 : Accroître la visibilité de la procédure d’examen préalable, corollaire de la demande d’autorisation IEF, auprès des entreprises françaises, et encourager la possibilité d’une saisine du CIEF en amont du projet d’opération par les investisseurs étrangers, afin d’anticiper la prise en compte du contrôle dans leur stratégie d’investissement.
- Proposition n° 16 : Élargir le champ d’application de la politique de sécurité économique en y intégrant un volet offensif par la mise en place d’un contrôle des investissements sortants.
- Proposition n° 17 : Favoriser la circulation de l’information stratégique entre les différents services de sécurité économique, afin de mieux anticiper les menaces et de mieux analyser la sensibilité des activités : partage des référentiels stratégiques, communication des informations relatives à l’évolution du contexte sécuritaire, meilleure implication des services des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité, meilleur partage de l’information stratégique.
- Proposition n° 18 : Inscrire un critère prioritaire de garantie de la souveraineté économique dans la procédure de passation des marchés publics qui interviennent dans les secteurs stratégiques énumérés à l’article R. 151-3 du code monétaire et financier.
- Proposition n° 19 : Prévoir une articulation spécifique entre le code de commerce et le code monétaire et financier afin de mettre en oeuvre de manière systématique un contrôle de souveraineté dès lors qu’une entité étrangère entend racheter une entreprise stratégique française à l’issue d’un redressement ou d’une liquidation judiciaires.
- Proposition n° 20 : Favoriser la coordination entre les doctrines de l’Agence des participations de l’État, de la Caisse des dépôts et consignations et de Bpifrance, afin de faciliter la mobilisation d’alternatives financières publiques dans les secteurs stratégiques à l’occasion du refus d’un projet d’investissement direct étranger.
- Proposition n° 21 : Renforcer les capacités d’intervention de l’Agence des participations de l’État dans les dossiers de cession éminemment stratégiques, en affectant les dividendes des entreprises publiques au compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».
- Proposition n° 22 : Soutenir le développement de fonds d’investissement accessibles au grand public et ciblés spécifiquement sur le financement des différentes filières stratégiques, à l’image du nouveau fonds Bpifrance Défense.
Le rapport en ligne sur le site de l’Assemblée nationale
Audition des experts de Relians
Parmi les travaux menés, plusieurs auditions ont été organisées.
Le mercredi 19 février, les rapporteurs ont procédé à l’audition de M. Pascal Dupeyrat, conseil stratégique et lobbyiste spécialisé dans les questions relatives aux investissements étrangers, dirigeant du cabinet RELIANS, et auteur des ouvrages CFIUS. Le contrôle des investissements étrangers aux États-Unis (RELIANS, 2022) et IEF. Le contrôle des investissements étrangers en France (RELIANS, 2024).
Sur le contrôle parlementaire de l’article L.151-7 du Code monétaire et financier
Le contrôle des investissements étrangers possède en droit son propre dispositif parlementaire, ce qui le distingue des outils généraux d’évaluation comme la Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France. Ce contrôle est prévu à l’article L.151-7 du Code monétaire et financier, issu de la loi PACTE de 2019, suite aux recommandations de la commission d’enquête parlementaire sur la politique industrielle de l’État.
L’article L.151-7 institue un contrôle a posteriori exercé par les présidents des commissions des Affaires économiques et les rapporteurs généraux des commissions des Finances de chaque chambre. Ils bénéficient d’un droit à l’information et peuvent mener des investigations sur pièces et sur place. Le Gouvernement doit leur transmettre un rapport annuel portant sur les actions entreprises dans le cadre du contrôle des investissements étrangers au sens de l’article L.151-3.
Ce rapport contient des données statistiques sur les autorisations, les refus, les conditions imposées et les sanctions prononcées. Toutefois, toute donnée permettant d’identifier les personnes physiques ou morales concernées est exclue. Les auditions prévues se déroulent à huis clos, et les investigations sont limitées aux opérations déjà closes, ce qui entrave leur portée effective.
En pratique, ce contrôle est resté quasi inopérant : aucune audition publique n’a été conduite, aucun rapport publié, aucune demande d’investigation exercée. En 2022, l’ancien président de la commission d’enquête a interpellé le ministre de l’Économie sur cette situation. La réponse ministérielle a confirmé la lecture restrictive de l’article L.151-7, réduisant son champ à des opérations intégralement closes, et soulignant l’absence d’actions parlementaires effectives depuis l’entrée en vigueur de la loi.
Face à cette inertie, des évolutions sont intervenues. En 2023, une mission d’information du Sénat sur l’intelligence économique a recommandé un débat parlementaire annuel sur le contrôle des investissements étrangers. Cette proposition a été reprise dans la loi sur les ingérences étrangères adoptée en 2024, modifiant l’article L.151-6 du Code monétaire et financier et instaurant ce débat, ainsi qu’un suivi des engagements pris par les investisseurs étrangers.
Avant même la promulgation de la loi, le Sénat a organisé un premier débat public sur le sujet, à l’initiative de Jean-Baptiste Lemoyne, ancien ministre du Commerce extérieur. Ce débat a permis de remettre en lumière des opérations sensibles, souvent soustraites au regard du public. Il illustre l’insuffisance du cadre actuel et la nécessité d’un contrôle plus dynamique, que tente précisément d’incarner la Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France.
Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale (CEC)
La Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France a été conduite sous l’égide du CEC, un organe transversal créé pour répondre à la nécessité d’évaluer les politiques publiques de manière rigoureuse et pluraliste. Ce comité est le fruit de la révision constitutionnelle ayant renforcé la fonction parlementaire d’évaluation, désormais inscrite à l’article 24 de la Constitution.
Le CEC est composé de 36 membres, désignés selon une représentation proportionnelle des groupes politiques et équilibrée entre commissions permanentes. Il est présidé par le président de l’Assemblée nationale, ce qui lui confère une autorité renforcée.
Le comité exerce trois missions principales :
- Évaluation transversale : il conduit, de sa propre initiative ou à la demande d’une commission, des études sur des sujets d’intérêt général. Chaque groupe politique peut proposer une évaluation annuelle, assurée par un binôme de co-rapporteurs, dont un de l’opposition.
- Avis sur les études d’impact : il analyse les études d’impact des projets de loi, ainsi que les effets d’amendements proposés, contribuant ainsi à une meilleure anticipation législative.
- Coordination des travaux de contrôle : il propose à la Conférence des présidents l’organisation de débats ou de séances sur les conclusions de missions d’évaluation, facilitant l’inscription de ces enjeux à l’agenda parlementaire.
La Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France s’est pleinement inscrite dans ce cadre, en combinant expertise interne et éclairages extérieurs. En cela, elle a mobilisé des compétences variées – juridiques, économiques, institutionnelles – permettant d’aborder le contrôle des investissements étrangers sous un angle pluridisciplinaire.
Elle incarne ainsi une nouvelle manière de faire vivre le contrôle parlementaire, fondée sur l’objectivation, la transparence et la recherche d’amélioration continue de l’action publique.
La Mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France s’affirme comme un modèle d’action parlementaire moderne et pertinente. En offrant une alternative concrète au contrôle formel de l’article L.151-7, elle répond aux exigences contemporaines de souveraineté économique, de sécurité nationale et de transparence démocratique. Sa démarche, fondée sur l’expertise prépare le terrain à une réforme plus ambitieuse du contrôle des investissements étrangers en France.
Pour en savoir plus
Livre « IEF Le contrôle des investissements étrangers en France », ed Relians, 2024
Notre expertise
Relians, cabinet de conseil stratégique et institutionnel, accompagne depuis plus de 20 ans les entreprises confrontées à ces enjeux. En s’appuyant sur une lecture experte des textes, des pratiques administratives et des lignes directrices applicables, nous aidons nos clients à structurer leurs opérations en toute sécurité, dans le respect des exigences réglementaires et dans une logique de dialogue constructif avec les autorités françaises.
Relians, spécialiste du contrôle des investissements étrangers
